Para analizar el estado actual de la Modernización del estado en Chile debemos partir analizando las causas de la Modernización. La modernización surge como respuesta a la crisis de la burocracia como forma de organización y a la crisis del Estado de Bienestar, máxima expresión de la organización burocrática. Para Weber ("Economía y Sociedad", 1921), "la burocracia es la forma más racional de administración del Estado". Quizás la principal característica de la Burocracia es que no se mueve a objetivos políticos, sino que se mueve en función de normas y procedimientos. En este sentido "reduce las incertidumbres pues regula el funcionamiento de los procesos". Por esto, Weber sostiene que es la mejor manera de ejercer el poder. Norma todo, y es la forma de organización más eficiente. Es precisa y estable, y por lo tanto permite que el poder del Estado se haga calculable, y por lo mismo más manejable.
Las principales características que identifica Weber son; en primer lugar, es una organización de funciones y cargos normados por reglas; cada cargo tiene competencia delimitada; los cargos se organizan jerárquicamente; los cargos están asociados a capacidades técnicas; el personal que ocupa los cargos no es dueño de los medios de producción; existen recompensas y promociones en función del desempeño; y por último, todos los actos administrativos y todas las reglas están registradas por escrito.
Como dijimos, racionalización, especialización e impersonalidad son los tres principios de la burocracia. Son justamente estos tres principios los que se cuestionan en el siglo XX. En América Latina nunca ha existido un Estado de Bienestar como el que se gestó en los países del norte de Europa. Lo que hubo fue más bien un Estado Benefactor. El Estado de Bienestar es un sistema asegurador que garantiza condiciones sociales. Y esto porque surge justamente como respuesta a los problemas sociales (crisis de los 30 en Europa), específicamente a los dos problemas fundamentales del capitalismo, la pobreza y la desigualdad. En Europa fue un modelo exitoso desde los años 30 hasta los 70. Pero ya en los años 80 empieza su crisis. Se cuestiona su capacidad operativa, pues ya no es capaz de resolver los problemas sociales. Los problemas sociales son cada vez más complejos, y la capacidad financiera del Estado de Bienestar también comienza a entrar en crisis. Por esto, se empieza a creer que en vez de resolver problemas sociales, el Estado de Bienestar causa problemas sociales, como por ejemplo, que desincentiva el trabajo.
En este sentido se sostiene que el Estado de Bienestar servía para una sociedad compleja y estable, sin embargo a partir de los 80 la sociedad es compleja pero dinámica. De esta forma mi hipótesis es que la Modernización del Estado es la respuesta a la crisis del Estado de Bienestar que se produce en los 80.
Lechner sostiene que "el discurso antiestatista” de los 80, ha cedido su lugar a una revalorización del Estado. Nadie pone en duda el papel que juega el Estado en al menos 3 campos; 1) la redefinición del estado nacional como instancia de articulación de los diversos factores y actores del proceso económico con el fin de asegurar la competitividad sistémica del país en una economía globalizada; 2) se requiere una redefinición del Estado social con el fin de asegurar la integración de la sociedad; 3) los procesos de democratización exigen revisar el papel del Estado en función del nuevo protagonismo de los ciudadanos"(2001, 34).
Históricamente existieron dos vías para responder al desafío de la modernización. En primer lugar, un Estado mínimo y con un reducido espacio de acción social, con poca presencia. Y por otro lado, un Estado eficaz y protagónico. En ambos se busca un Estado diferente. Ya para nadie la alternativa es desmantelar el Estado, sino reconstruirlo y reposicionarlo. Hubo 2 propuestas históricas de Modernización del Estado. Esta discusión tuvo lugar en los 70 y los 80. Por un lado estaban los Neoliberales que proponían un Estado reducido, y por el otro estaba la tercera vía que proponía un Estado eficaz y protagónico. La respuesta neoliberal conservadora sostiene que la solución a la Modernización pasa por una reducción del tamaño del Estado y un predominio total del mercado. En la segunda propuesta se habla de equilibrio institucional, y se sostiene que se requiere una alianza entre Estado y Mercado.
Como las instituciones son donde ocurren todas las transacciones sociales, de la calidad de las instituciones depende el bienestar de la sociedad. Debe haber un Estado ejecutivo, donde el Estado vuelva a ocupar un lugar protagónico, sin embargo con funciones diferentes, y las debe cumplir de la mejor manera. Para lograr esto es necesario hacer dos cosas; 1) el Estado tiene que focalizarse en nuevas tareas; 2) y se deben incrementar las capacidades del Estado. Se deben fortalecer y mejorar las instituciones públicas. Esto implica que se debe combatir la corrupción, el Estado debe ser más eficiente y competitivo, y por último se debe lograr mayor vinculación con las demandas de la ciudadanía. Por lo tanto sostienen que debe haber una Reforma del Estado (que significa un cambio en su estructura y una readecuación de sus funciones) y una Modernización del Estado (que significa mejorar sus capacidades de gestión). Es decir, proponen que el Estado haga menos cosas, pero que las cosas que haga las haga mejor.
Aunque con varias e importantes diferencias, mi visión también sostiene que la modernización del Estado debe ir enfocada a hacer del Estado una institución más ágil, eficiente y eficaz. Que es capaz de dar respuestas más rápidas y mejores a los desafíos que le impone el entorno. Y esto implica un adelantamiento flexible a los cambios y transformaciones. Sin embargo, creo que la dimensión organizacional del Estado adquiere mucha mayor importancia. La Modernización es una reacción organizacional del Estado. El Estado es una organización compleja. Y la empírica nos muestra que los países que más han avanzado en modernización son los que apostaron por mejorar sus organizaciones públicas.
Sin embargo también se sostiene que hoy en día no es posible encontrar un nuevo modelo organizacional como la burocracia, por lo que no se puede decir que ha sido superada. A partir de la vasta literatura revisada existente puedo decir que hoy en día éstos son los elementos comunes de las organizaciones públicas: -se les exige eficiencia para recuperar legitimidad- se instala el concepto de gestión moderna (aquí resaltamos que la experiencia del mundo privado es muy importante).Entonces vemos que más que un nuevo modelo de organización pública, lo que ocurre es que se empiezan a trasladar lógicas del funcionamiento del mundo privado de forma creciente al mundo público.
Este nuevo modelo organizacional cambia el foco de las acciones del Estado, desde la acción a la regulación. El Estado ejecuta cada vez menos, y regula cada vez más. A este punto volveré más tarde. El Estado empieza a competir cada vez más con el mundo privado. Pero este nuevo modelo también extrae del mundo privado la transformación en que el usuario empieza a ser el centro de la acción pública. Así se instala todo este concepto de "infraestructura institucional" en donde se sostiene que las instituciones públicas deben ser capaces de impulsar el cambio.
Merodio es uno de los que sostiene que la Infraestructura institucional es el vehículo de la Modernización ( www.clad.org.ve). Y agrega que la Reforma del Estado nunca va a ser efectiva si no se aplica el concepto de Infraestructura institucional. Eugenio Lahera, que es un autor que ha trabajado mucho el tema en Chile tiene una mirada bastante más gerencialista de la Modernización del Estado y propone un enfoque de las políticas públicas para abordar la modernización del Estado. Como la principal acción del Estado son las políticas públicas, modernizar el Estado significa modernizar las políticas públicas (sus acciones). Por lo tanto, sostiene que más que preocuparse por sus eficiencias hay que preocuparse de sus objetivos.
El Banco Mundial (en un texto titulado ""The state in a Changing World") sostiene que podemos encontrar ciertos ejes modernizadores, o elementos comunes en todos los procesos de modernización. En primer lugar, encontramos que se instala la gestión estratégica en las organizaciones públicas. En términos concretos esto significa una gestión de acuerdo a metas. Y para esto se hace necesaria la definición de visión y misión. También se instala la idea de una mejor calidad de las gestiones y una mayor participación de los ciudadanos. El foco es la satisfacción de los usuarios. Los Recursos Humanos deben ser idóneos y acordes a las nuevas exigencias. Esto supone una revalorización de la función pública. Debe haber una política de alta administración pública. También encontramos consenso en la necesidad del Estado de tener una tecnología moderna, pues es una herramienta clave para mejorar su gestión. Otro paso fundamental para la Modernización son los avances en transparencia y probidad. Y por último en todos los autores se encuentra que es necesaria una nueva institucionalidad para el Estado. Acá hay consenso en que el Estado se debe focalizar. Y para esto debe disminuir su tamaño, debe tener estructuras más planas y menos jerarquizadas, con funciones claras y decisiones ágiles que sean organismos coordinadores.
En Chile vemos que no se sigue esta tendencia mundial por reducir el Estado, y eso se debe fundamentalmente a que el Estado quedó tan dañado después de la dictadura que se hace impensable achicarlo aún más. Y por último debe haber una desconcentración de la estructura del gobierno, se deben fortalecer lo local.
Luciano Tomassini (1994) define el Estado como " aquella forma de organización que una sociedad determinada se da en cada etapa histórica para manejar sus intereses comunes. Cuando se producen cambios económicos-societales, la organización de la sociedad que es el Estado, también cambia". También sostiene que para modernizar el Estado existe siempre más de una alternativa y las más adecuadas o más viables están determinadas por la cultura cívica imperante. Así para el análisis, la formulación y aplicación de las políticas públicas y la formación de cuadros a todos los niveles para ejercer esas tareas, no basta con entregar instrumentos en materia de economía, organización, gestión de recursos humanos, administración del presupuesto, investigación operativa y muchos otros que para ellos se requieren y que, por lo demás, varían según el sector al cual se refiere una política. Por el contrario "tal vez lo principal sea definir y tomar en cuenta los elementos contextuales en que ésta va a desenvolverse, esto es, las transformaciones económico-sociales más importantes, los valores o preferencias de la gente y la forma en que se desarrolla el proceso de gobierno y sus grandes objetivos, a fin de imprimir coherencia y eficacia a esas políticas (1994, 48)".De esta forma Tomassini sostiene que son tales los cambios necesarios en las instituciones gubernamentales que se tiene que hablar de la necesidad de "reinventar el Gobierno".
El Banco Mundial (2000) por su parte propone que el Estado haga menos cosas. El Estado debe hacer sólo lo que le compete directamente y en el resto de las cosas sólo debe regular. Y propone que para que haya una buena administración pública el Estado debe tener sistemas de prestación de servicios eficientes. Debe tener una alta capacidad para generar, coordinar e impulsar políticas públicas. Y por último debe generar funcionarios públicos motivados y eficientes.
Nuevamente vemos que todos los autores confluyen en que la manera de modernizar el Estado implica cambiar las organizaciones públicas. Y por lo tanto el reto más importante de la Modernización consiste en generar organizaciones públicas eficientes y que se adapten a su entorno. Como podemos concluir, la modernización es un proceso que tiene su génesis en la complejidad del entorno del Estado, no podemos analizar la modernización sin analizar los cambios en el entorno. Vemos también que la modernización afecta principalmente a la dimensión organizacional del Estado, y por último concluimos de esta parte que el proceso de modernización es bastante homogéneo espacial y temporalmente.
Tomassini sostiene que "las estrategias de desarrollo que están tratando de aplicar los países latinoamericanos, basada en la innovación, la reestructuración productiva, la modernización tecnológica, la apertura externa y el aumento de la competitividad internacional de los países, no tendrán éxito si no es respaldada por un Estado inteligente, moderno, emprendedor, desburocratizado, descentralizado y mucho más estrechamente asociado a la sociedad civil que en el pasado " (1994, 89).
El Banco Mundial en un documento llamado "The State in a Changing World" sostiene que "el Estado es capaz de responder a los desafíos que se le presentan, pero sólo sí, primero, se limita a hacer aquello de que realmente es capaz y, luego , se esfuerza, mediante una revitalización de las instituciones públicas, por hacer más cosas en forma competente"(2000, 22). Específicamente en Chile (y se podría decir que en toda América Latina también) el Estado tiene un rol central en el desarrollo. Es más para Touraine, "en América Latina, la sociedad se constituye desde y a través del Estado" (2001, 43). El Estado ejerce el liderazgo del desarrollo social. Somos sociedades estado céntricas. Sin embargo el Estado muta a través del tiempo, y su centralidad también va cambiando. Darío Rodríguez (1997) sostiene que el desarrollo social en América Latina se ha visto sometido a 3 sucesos. En primer lugar el Estado desarrollista, en donde se asumió la centralidad del Estado, y un rol subsidiario de la economía y la sociedad. En segundo lugar, el hito neoliberal, en donde se asume la centralidad del mercado y un menor rol del Estado y la sociedad. Y por último, un Mercado y un Estado que se ponen al servicio del crecimiento y la equidad. Y este trasciende a los otros dos sistemas. Este que es nuestro punto esencial sostiene que hay un tránsito desde el Estado Modernizador a la Modernización del Estado. En América Latina y en Europa comienza por varias razones a abandonarse esta visión minimizadora del Estado que reinaba en la década del 80 y gran parte de los 90s. Reemplazándola por el concepto de una acción pública efectiva. Nuevamente nos encontramos con que hay una gran convergencia entre la manera de modernizar el Estado entre Europa y América Latina. Y esto tiene que ver principalmente con un momento histórico convergente, un mundo actual globalizado y la importancia de los organismos internacionales.
Específicamente en Chile el proceso de Modernización ha sido discontinuo. Mi hipótesis es que en Chile este proceso está recién empezando, es una reforma primaria, que puede por lo tanto ser mejorada. En la actualidad está en el imaginario colectivo instaurada la idea de que las organizaciones públicas no pueden ser un obstáculo para el desarrollo. Y es por esto que se demanda constantemente que el Estado haga mejor las cosas. Por los antecedentes revisados encontramos que el que instaura el concepto de Modernización en Chile es el gobierno de Pinochet. Su gran objetivo estratégico era re posicionar al individuo y refundar al Estado. Sin embargo aunque instala el concepto de Modernización la verdad es que es bien poco lo que se hace en este período. Su Modernización consistía en desperfilar la importancia social del Estado. Lo que se busca es que el Estado subsidie al mercado. El ámbito de la acción del Estado se reduce, disminuye su tamaño físico. Hace mucho menos que antes. Se reduce el gasto social para restringir su rol únicamente al área económica. Las empresas ya no son dirigidas por el Estado. Su estructura organizacional también cambia, según Casta eda (1993), se desconcentra. También se hace un sistemático desprestigio de la función pública. Todas estas reformas fueron muy eficientes para los objetivos del Gobierno Autoritario, y uno de los cambios más importantes que hicieron fue la reforma político-administrativa que llevó a la distribución del país en 13 regiones y 341 comunas.
Mi conclusión con respecto a este período es que más que modernizar el Estado, el gobierno militar lo que hizo fue reducir su campo de acción, y con esto dejó el Estado chileno en pésimas condiciones. Ya en el Gobierno de Patricio Aylwin podemos encontrar los primeros pasos hacia una nueva Modernización. La opción que toma este gobierno es una decisión política por fortalecer el rol y el funcionamiento del Estado. La búsqueda de su legitimidad es a través de la eficiencia. Un primer paso importante fue la nivelación de las condiciones de la administración pública. También hay un gran aumento del gasto social. Como la economía se estaba modernizando, se demanda un símil en el Estado. En este período el Estado se re posiciona, vuelve a ser un Estado presente, aunque ahora es distinto. Como el Estado estaba muy deteriorado este período sentó también las bases para la Modernización, pero se encargo más de nivelar que de modernizar. Aunque el Estado quería re posicionarse sus opciones reales lo impedían. En conclusión de este período sostengo que Aylwin básicamente nivela las condiciones para que después se pudiera apostar por una modernización efectiva.
Ya en el período de Frei vemos que la Modernización está en plena marcha. Bajo condiciones favorables, Frei establece la Modernización como una prioridad política y en la agenda pública del país. Vemos que por primera vez el tema de la Modernización del Estado se convierte en un punto programático del gobierno de Chile, pues se sostenía que el Estado no estaba a la altura del desarrollo económico y social que el país requería. El entorno demandaba y favorecía la Modernización. A medida que avanza el gobierno de Frei el tema de la Modernización se hace cada vez más presente, y el foco se centra en las organizaciones públicas. Es más, es el momento en que más cambian las instituciones públicas en Chile.
En www.modernización.cl encontramos los 7 ejes estratégicos para la Modernización en los que se basó el gobierno de Frei. Encontramos también que en 1994 se crea el comité de la Modernización del Estado en Chile y en 1997 se elabora el plan estratégico para la Modernización. Esto es importante, pues por primera vez la Modernización se operacionaliza, se concretiza. Se transforma en acciones súper claras (www.modernización.cl).El enfoque que utiliza el Gobierno de Frei es básicamente un enfoque gerencialista, y se instala el concepto de "gestión pública". Y con esto dejó de lado hacer una reforma más institucional del Estado. Esto es una decisión, pues claramente en este gobierno se concibe la modernización cómo una serie de iniciativas coordinadas para mejorar la gestión del Estado, y que no se requieren grandes cambios legales.
Sin embargo vemos que dentro de las mismas organizaciones públicas se instalan conceptos que antes no existían, por lo tanto la Modernización se instala al interior de las organizaciones públicas. En el período 2000-2007 vemos que el tema de la Modernización ha sido un proyecto desperfilado y sin prioridad política. Podríamos decir que en el Gobierno de Lagos la Modernización se estanca, desaparece de la agenda. Y las principales razones que se atribuyen a este estancamiento son que la "presión" del entorno decae y por lo tanto dificulta las reformas de segunda generación. Y entonces encontramos que para el Gobierno de Lagos la Modernización sólo es concebida como la profundización del Gobierno Electrónico. Como ya se había alcanzado cierto piso, las demandas del sector privado decaen. Sin embargo con la crisis de transparencia y legitimidad del 2003 se vuelve a tocar el tema. De esta forma la Modernización vuelve a estar en la agenda. El entorno le exigió al Estado retomar el tema, por los casos de corrupción y transparencia. Ya no se busca mejorar la gestión sino la transparencia. Y las tres principales áreas de cambio que se producen son (www.modernizacion.cl): en primer lugar, la profesionalización del servicio público. Se consolida el sistema de alta dirección pública. En segundo lugar, está la simplificación de los procesos administrativos. Y por último, el fortalecimiento en la transparencia de las acciones del Estado. Acá se redefine el rol de la Contraloría, se le dan nuevas atribuciones. También se potencia la fiscalización ciudadana, se fortalecen las concesiones, y se establece un código de ética de funcionario. Sin embargo esta urgencia política se diluye el 2004. Y de las 49 medidas contenidas en esta proyecto de ley acordado con la derecha hoy sólo 11 son ley. Nuevamente confirmamos que las acciones dependen de las demandas del entorno.
Mi pregunta es que si bien hay cierto consenso en que ya no se quiere un Estado "interventor" como el de los 70s ni tampoco se quiere un Estado totalmente "ausente" como el de los 80s la propuesta que se da por los organismos internacionales, tanto el CLAD como el Banco Mundial me parece confusa. Como piden un Estado que regule pero que no intervenga. Como piden un Estado presente pero a la vez ausente. Y por último, cómo se entiende que la CEPAL haya pasado de elaborar teorías sobre el Estado desarrollista a ahora propugnar consignas como "el Estado y el Mercado deben ir de la mano hacia el desarrollo". O el CLAD y el Banco Mundial que pasaron de pedir un Estado ausente a ahora exigir un Estado más protagónico y regulador. Claramente este proceso ha sido discontinuo y confuso, y mi conclusión es que si la modernización del Estado en Chile no pasa a ser una prioridad política a corto, mediano y largo plazo, los problemas que ya hemos percibido serán cada vez más sistemáticos.
Salvador Muñoz K.Presidente Juventud SocialistaComunal La Reina
